您当前的位置: 首页 > 宏观

西部治沙投资超2000亿土地改革进入高层

2018-10-27 20:33:54

西部治沙投资超2000亿 土地改革进入高层视野

未来10年,中国西部地区防沙治沙总投资超过2000亿元,其中,仅仅三北防护林和京津风沙源治理总投资就达1880.02亿元。

国家林业局防治荒漠化管理中心副主任罗斌披露的信息显示,我国荒漠化土地面积达262.37万平方公里,占国土面积的27.13%,每年造成经济损失超过1200亿元。

在国家大规模对西部地区沙漠进行治理的同时,民营企业也面临着重大的投资机遇。然而,荒漠化治理作为一项投资大、周期长、利润薄、见效慢的环境工程,政策的不稳定性让诸多民营企业望而却步,而其中土地政策是民营企业最为关注的。

“当荒漠化土地全是沙的时候并没有太大价值

西部治沙投资超2000亿土地改革进入高层

,但企业通过一定的投入治理,变成了可以耕种的农田、林地,产生效益之后,土地的使用权和在一定时期内的拥有权就需要在国家层面得到明确。”国际沙漠研究协会主席、中科院寒旱所所长王涛在接受《中国经营报》采访时表示。业界呼吁,在沙漠治理土地制度中,沙地承包期应该由目前的30年延长至70~100年,以保证治沙企业的收益。

有关民资参与治沙和土地制度改革的有关建议也已进入高层视野。国务院副总理汪洋近日指出:“注重调动社会力量,运用市场机制多渠道筹集治理资金,保障治理者合法权益,让参与防沙治沙的企业和个人经济上得到合理回报、政治上得到应有荣誉,充分释放市场、企业、社会组织的活力。”

到2020年西部治沙总投资超2000亿

作为荒漠化大国,中国荒漠化防治任务艰巨。罗斌披露的信息显示,我国荒漠化土地面积达262.37万平方公里,占国土面积的27.13%,分布在北方18个省区市,影响人口约4亿,每年造成经济损失超过1200亿元。

根据今年3月国务院批准公布的《全国防沙治沙规划(2011~2020年)》目标任务,到2020年,完成沙化土地治理任务2000万公顷,全国一半以上可治理的沙化土地得到治理,沙区生态状况进一步改善。

以内蒙古自治区为例,全区现有沙化土地和有明显沙化趋势的土地面积为5967万公顷,占全区国土总面积的50.4%。根据内蒙古自治区《关于切实加强防沙治沙工作的决定》确定的目标,到2020年,全区森林覆盖率达到23%,草原植被盖度每年提高1.2个百分点;到2050年,适宜治理的沙化土地全部治理。

在西部大规模治沙的背后,是大规模的投资。

据了解,到2020年,我国西部地区防沙治沙总投资将超过2000亿元。仅三北防护林和京津风沙源治理总投资就达1880.02亿元,其中,京津风沙源治理二期工程规划投资977.92亿元、三北防护林体系建设五期工程总投资902.1亿元。

西部治沙撬动千亿社会投资

专家分析认为,产业治沙模式将迎来更大发展,并将撬动超千亿的社会投资。

在亿利资源集团董事长王文彪看来,企业治沙相对于政府财政治沙效果会更好。“实际上治理沙漠就像无底洞,通过国家财政治理沙漠,单纯为治沙而治沙,不但得不到特别好的收效,更重要的是单一治沙模式很难让沙漠中的农牧民获得相应的效益,政府还得拿钱补贴。”

而在产业治沙模式下,政府不出钱,只需要给足企业相应的政策。“我们把治沙变成硬币一样,一面治沙,一面发展沙产业,靠沙做产业,靠盈利去治沙,进而提高农牧民收入。”王文彪表示。

北京大学环境科学与工程学院教授黄艺表示,以前由国家主导或者政府输血的治理方式变为现在的企业、政府和民众共同参与,这是今后解决环境问题的主要模式。

最新数据显示,中国沙产业规模每年达到1000亿元人民币以上,仅内蒙古林沙产业化企业已达近2000家。

不过,能否获得相应的投资效益是民营资本参与治沙的关键因素。“对于企业来说,前期需要持续性的资金投入,可以获得多少回报是企业必须要考虑的。”王文彪告诉,核心就是要找到治沙、生态、老百姓利益和企业利益的平衡点,把公益治沙和产业发展结合起来,通过沙漠资源的高度市场化和产业化来带动沙漠治理。

在王涛看来,沙漠化防治首先是一个环境改善、生态建设的过程,这个过程有投入但不一定会有经济意义上的产出,而是通过生态价值进行体现。这也需要改革沙漠化地区的考核方式,而不是单纯用GDP一项指标衡量。

北京大学环境科学院发布的内蒙古库布其沙漠生态系统生产种植(GEP)评估核算报告显示,亿利资源在库布其沙漠创造出了305.9亿元的生态系统生产总值。GEP是一项与国内生产总值(GDP)相对应的核算体系,主要指标包括生态供给价值、生态调解价值、生态文化价值和生态支持价值。

土地改革正在破题

沙漠治理作为一项投资大、周期长、利润薄、见效慢的环境工程,对于社会资本来说需要首先解决三个问题:治沙资金从哪里来,企业利润从哪里来,如何实现可持续。

多位接受采访的专家认为,吸引民企民资投身荒漠化治理实践还需要国家层面给予更多的政策倾斜,最关键的是改革土地政策和加大金融支持力度。

亿利资源集团执行董事尹成国表示,荒漠化防治事业可持续,必须要有国家政策做支撑,这一系列的政策首先是土地使用的年限;二是政策的延续性和企业生态成本的保护机制;三是金融政策支持。如果政策跟不上去,承包到期后或将会出现“百年造林毁于一旦”的现象。

据亿利资源集团负责人介绍,公司治理的沙漠大多为从当地农牧民手中租用,除需要付给农牧民租金外,还面临着土地产权障碍。按照我国现行土地政策,农民沙地承包期一般为30年。但治沙绿化、发展沙漠绿色经济的周期长、见效慢,企业经过20多年的治理,刚见到成效就要面临沙地使用权到期的问题。例如,利用治理后的沙漠种植甘草,最少需要5年才能获取一定的收益,而形成规模化则需要更长的时间。

这种不确定性极大地影响了企业长期投入的积极性,治沙事业受到更加严峻的挑战。

《全国防沙治沙规划(2011~2020年)》也指出,在防沙治沙的投入、税收减免、金融扶持、补助补偿以及权益保护等方面尚没有专门的优惠政策,特别是荒漠生态补偿机制、防沙治沙的稳定投入机制和征(占)用沙地补偿机制亟待建立,社会各方面参与防沙治沙的积极性还没有得到有效调动和保护。

这也成为众多民企在沙漠化治理的机遇面前望而却步的重要原因。尹成国呼吁,国家沙化土地政策可以按70~100年的时间进行保障,这样有利于巩固和扩大防治防沙治沙的成果,保障治沙企业的合法利益,促使企业长期投资荒漠化资源。

在采访中了解到,内蒙古作为我国北方重要的生态安全屏障区,在相关政策方面已开始探索。例如,内蒙古自治区人民政府办公厅公布的《关于切实加强防沙治沙工作的决定》明确指出,防沙治沙实行多层次、多渠道、多形式的投入机制,鼓励单位、企业、个人承包沙化土地开展防沙治沙。“征占用沙化土地和治理后的沙化土地,征占者要给予治理者合理的经济补偿,切实保障治理者的合法权益。”

《内蒙古阿拉善盟行政公署关于加强防沙治沙工作的决定》则进一步明确规定,各种社会主体依法取得沙化土地使用权后,要按照签订的合同,限期治理。“沙化土地使用权的期限最高可达70年。”

开栏语:在深化改革之声不绝于耳之际,中共十八届三中全会将于11月在京召开,在这次全会将“讨论深化改革”列入会议主要议程之前,在事关中国经济、社会发展道路的关键领域,都已有顶层设计工作在进行之中,从本期开始,本报开设“前瞻改革路线图”栏目,以报道、权威访谈等方式,对三中全会前有关改革路线设计的内容和思考,予以分享。

尽管距离中共十八届三中全会召开仅余两个多月的时间,但有望在该次会议上形成共识的土地改革总体思路,仍然未能确定“终稿”。以农村集体建设用地流转范围为核心的一系列问题的改革力度和口径,仍然存在争议。

目前,国土资源部正在制定与农村集体建设用地流转相关的政策。“集体经营性建设用地流转指导意见”很可能将采取不与现行土地管理法律法规冲突的方式规定入股、联营以及企业兼并、破产等引致的转移等合法流转方式,并将流转范围严格限定在未来城市规划域外,未来城市规划域内的集体建设用地,仍须通过征地才能交易。

在此之前,国土资源部曾草拟了“关于土地管理制度改革的建议”总计27条,上报至国务院,作为三中全会前的决策讨论参考。而长期以来,土地管理体制的改革由于涉及到生产要素的价格和流转方式等问题,一直是进一步深化改革过程中的核心和根本问题。

保守的“流转”

“出于降低难度、减少冲突的考虑,国土资源部正在考虑制定一个统一的,‘经营性集体建设用地流转指导意见’。”8月29日上午,一位接近国土资源部的权威人士向《中国经营报》表示,而在此之前,外界一直认为国土资源部将制定“农村集体建设用地流转办法”。

农村集体建设用地是指乡(镇)村集体经济组织和农村个人投资或集资,进行各项非农业建设所使用的土地。2013年初,时任国土资源部部长的徐绍史在部署2013年重点工作时,特别提出要研究制定“经营性集体建设用地流转指导意见”(下称“意见”).

在该项工作启动后,相关研究和起草曾涉及到经营性集体建设用地的有偿出让、交易方式、收益分配方式等方面做出具体规定。

但是,由于与现行《土地管理法》等土地管理规定的法律法规存在冲突,“意见”将主要方向调整到在法律框架内,探索以经营性集体建设用地使用权入股、联营以及企业兼并、破产引致的转移等合法流转方式。

了解到,“意见”将不再涉及突破现行法律的农村集体建设用地“转让、出租等方式”。“意见”与外界期待的“流转办法”的最大不同在于,前者用于规范各地进行的各种农村建设用地流转试点工作,而后者则有望设计农村建设用地流转的框架与路线。

与此同时,目前制定的“指导意见”中,对于农村集体建设用地的流转范围,也被划定在未来城镇规划域外,对于未来城镇规划域内的农村集体建设用地,仍将采用通过政府征地转为城镇建设用地之后,才能进入市场进行交易。

所谓城镇规划域内和域外,是土地管理术语。依据土地利用规划,将现状农村区域划分为“未来规划为城市的”和“未来规划仍是农村的”两部分,前者是土地增值最大的部分,而按照“意见”,农村建设用地的流转只能在相对增值预期较低的后者范围内展开。

土地修法“制约”

2012年年底,《土地管理法》修订案送交全国人大审议,修订案集中对征地补偿上限进行了修订,突破了原有产值补偿20倍上限的规定。但对于征地范围等方面,并未做出修改。

1998年《土地管理法》第二次修改,在耕地保护面临的形势十分严峻,开发区热、房地产热导致耕地面积锐减的背景下,土地管理方式和土地利用方式发生重大变革,土地管理思想发生根本转变。

2004年《土地管理法》第三次修改,进一步明确征地制度内涵,将第二条第四款修改为“国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”;并将其他条款中的“征用”修改为“征收”。

2008年中共十七届三中全会通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,明确提出“逐步缩小征地范围”“建立城乡统一的建设用地市场”的土地改革总体目标。《土地管理法》第四次修订工作便启动。

2012年底《土地管理法》修订案送交全国人大审议,修订案集中对征地补偿上限进行了修订,突破了原有产值补偿20倍上限的规定。

不过,能否获得相应的投资效益是民营资本参与治沙的关键因素。“对于企业来说,前期需要持续性的资金投入,可以获得多少回报是企业必须要考虑的。”王文彪告诉,核心就是要找到治沙、生态、老百姓利益和企业利益的平衡点,把公益治沙和产业发展结合起来,通过沙漠资源的高度市场化和产业化来带动沙漠治理。

在王涛看来,沙漠化防治首先是一个环境改善、生态建设的过程,这个过程有投入但不一定会有经济意义上的产出,而是通过生态价值进行体现。这也需要改革沙漠化地区的考核方式,而不是单纯用GDP一项指标衡量。

北京大学环境科学院发布的内蒙古库布其沙漠生态系统生产种植(GEP)评估核算报告显示,亿利资源在库布其沙漠创造出了305.9亿元的生态系统生产总值。GEP是一项与国内生产总值(GDP)相对应的核算体系,主要指标包括生态供给价值、生态调解价值、生态文化价值和生态支持价值。

土地改革正在破题

沙漠治理作为一项投资大、周期长、利润薄、见效慢的环境工程,对于社会资本来说需要首先解决三个问题:治沙资金从哪里来,企业利润从哪里来,如何实现可持续。

多位接受采访的专家认为,吸引民企民资投身荒漠化治理实践还需要国家层面给予更多的政策倾斜,最关键的是改革土地政策和加大金融支持力度。

亿利资源集团执行董事尹成国表示,荒漠化防治事业可持续,必须要有国家政策做支撑,这一系列的政策首先是土地使用的年限;二是政策的延续性和企业生态成本的保护机制;三是金融政策支持。如果政策跟不上去,承包到期后或将会出现“百年造林毁于一旦”的现象。

据亿利资源集团负责人介绍,公司治理的沙漠大多为从当地农牧民手中租用,除需要付给农牧民租金外,还面临着土地产权障碍。按照我国现行土地政策,农民沙地承包期一般为30年。但治沙绿化、发展沙漠绿色经济的周期长、见效慢,企业经过20多年的治理,刚见到成效就要面临沙地使用权到期的问题。例如,利用治理后的沙漠种植甘草,最少需要5年才能获取一定的收益,而形成规模化则需要更长的时间。

这种不确定性极大地影响了企业长期投入的积极性,治沙事业受到更加严峻的挑战。

《全国防沙治沙规划(2011~2020年)》也指出,在防沙治沙的投入、税收减免、金融扶持、补助补偿以及权益保护等方面尚没有专门的优惠政策,特别是荒漠生态补偿机制、防沙治沙的稳定投入机制和征(占)用沙地补偿机制亟待建立,社会各方面参与防沙治沙的积极性还没有得到有效调动和保护。

这也成为众多民企在沙漠化治理的机遇面前望而却步的重要原因。尹成国呼吁,国家沙化土地政策可以按70~100年的时间进行保障,这样有利于巩固和扩大防治防沙治沙的成果,保障治沙企业的合法利益,促使企业长期投资荒漠化资源。

在采访中了解到,内蒙古作为我国北方重要的生态安全屏障区,在相关政策方面已开始探索。例如,内蒙古自治区人民政府办公厅公布的《关于切实加强防沙治沙工作的决定》明确指出,防沙治沙实行多层次、多渠道、多形式的投入机制,鼓励单位、企业、个人承包沙化土地开展防沙治沙。“征占用沙化土地和治理后的沙化土地,征占者要给予治理者合理的经济补偿,切实保障治理者的合法权益。”

《内蒙古阿拉善盟行政公署关于加强防沙治沙工作的决定》则进一步明确规定,各种社会主体依法取得沙化土地使用权后,要按照签订的合同,限期治理。“沙化土地使用权的期限最高可达70年。”

(:DF107)

推荐阅读
图文聚焦